Observatoire Timor-Oriental

Sujet : Le pétrole de la Mer de Timor et les relations Timor Oriental-Australie

Le Gouvernement australien, qui a tenté de partager les revenus du ‘Timor Gap’ avec l’Indonésie, veut les partager maintenant avec le Timor Oriental. Mais les lois internationales sur les frontières maritimes et les conditions politiques ont changé. Beaucoup d’experts pensent que le Timor Oriental pourra obtenir la plus grande part des ressources qui lui appartiennent dans le cadre de ces lois. Le gouvernement australien souhaite une négociation qui bénéficie aux deux parties, mais pour cela il devra comptabiliser d’autres bénéfices et pas seulement les royalties : les bénéfices qu’il obtiendra du traitement du gaz à Darwin ; l’avantage d’avoir un voisin économiquement viable et des relations honorables avec ses voisins.
Côté Timorais, il pourrait y avoir des risques à long terme si les revenus faciles tirés du pétrole n’étaient pas bien utilisés.

1. Qu’est-ce que le ‘Timor Gap’ ?

• En 1972, l’Australie essaya de délimiter ses frontières en ‘Mer de Timor’ avec l’Indonésie et le Timor Oriental, alors colonie portugaise. Usant de l’argument de la plate-forme continentale, l’Australie parvînt à établir une ligne de division plus proche de l’Indonésie que de l’Australie, obtenant ainsi 85% à son profit de la zone qui sépare les deux pays. Le Portugal n’accepta pas cet argument et réclama une ligne médiane entre les côtes de l’Australie et du Timor Oriental. La zone où la frontière ne fût pas établie est appelée ‘Timor Gap’ et les limites de ce ‘gap’ résultent d’un accord entre l’Australie et l’Indonésie auquel Timor n’a pas participé.
• Lorsque l’Indonésie donna des signes de vouloir envahir le Timor Oriental, en 1975, l’ambassadeur australien à Djakarta, Richard Woolcott, envoya un télégramme confidentiel à son gouvernement suggérant que «fermer le ‘gap’ de la frontière maritime accordée peut être plus facile avec l’Indonésie ... qu’avec le Portugal ou un Timor Oriental indépendant» et le ministère des Mines et de l’Energie peut y être intéressé, ajoutait Woolcott.

• En 1979, une fois apaisées les protestations provoquées par la violente intervention de l’Indonésie au Timor Oriental, l’Australie entreprend des négociations. Entre temps les 200 milles de la zone maritime exclusive ont gagné de la force au niveau international et, lorsque la mer qui sépare deux pays n’atteint pas les 400 milles, c’est la ligne médiane qui est généralement adoptée. L’Australie n’accepte pas cette solution et le ‘gap’ continue.
• En 1981, l’Australie et l’Indonésie adoptent la ligne médiane comme ligne de séparation pour la pêche (PFSEL-Provisional Fisheries Surveillance and Enforcement Line).
• En 1982, la ligne médiane est consacrée par la ‘Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer’, mais la convention n’entre en vigueur qu’en 1994, après avoir été ratifiée par 60 pays.
• En 1989, après 11 ans de négociations, l’Australie et l’Indonésie signent le Traité du Timor Gap. L’Australie a usé d’un nouvel argument, celui de la souveraineté indonésienne sur le Timor Oriental qu’aucun pays occidental n’a encore reconnu ‘de jure’. Le Timor Gap est divisé en 3 zones: A, B et C.
• 90% des royalties provenant de l’exploitation de la zone B reviennent à l'Australie et 10% à l’Indonésie. La proportion est inverse en zone C; La zone A, entre les deux précédentes (500 km de Darwin et 250 de Timor), appelée Zone de Coopération (ZOCA), est contrôlée par les deux pays et les royalties sont divisées en parts égales alors que, par application de la ligne médiane, elles appartiendraient totalement à l’Indonésie. C’est le prix de la reconnaissance de la souveraineté politique.
• Le Portugal entame une action contre l’Australie devant le Tribunal International de Justice de La Haye sur l’illégalité du Traité du Timor Gap (1991-1995). Le Tribunal finira par se déclarer non compétent pour juger le cas à cause de l’absence de l’Indonésie, que le Portugal n’a pas accusée puisqu’elle ne reconnaît pas l’autorité du Tribunal International. L’Australie n’a pas été condamnée, mais elle a été amenée à accepter formellement que le traité signé avec l’Indonésie n’oblige pas un Timor Oriental indépendant.
• En 1997, adaptant leurs frontières maritimes aux nouvelles normes internationales, l’Australie et l’Indonésie décident que la ligne médiane acceptée pour les droits de pêche, devient la ligne frontière, mais elle ne s’applique pas aux ressources du fond de mer réglementées par des accords antérieurs, comme le Traité du Timor Gap.
• En 1998, dans la perspective des négociations entre le Portugal et l’Indonésie sous les auspices des Nations Unies, le CNRT (Conseil National de la Résistance Timoraise) manifeste sa volonté d’une révision du Traité du Timor Gap, mais il a la précaution de rassurer autant les compagnies pétrolières, en affirmant le respect des contrats signés, que l’Australie elle-même, en affirmant qu’il veut continuer une exploitation conjointe.

La renégociation du Timor Gap se joue autour du concept d’Etat successeur. Si le Timor Oriental succède à l’Indonésie, il hérite des droits de l’Indonésie et les termes du traité restent valides. Améliorations ? Seulement celles que l’Australie acceptera. Si le traité est reconnu invalide, tout peut être renégocié, même les frontières, et donc les droits aux revenus.

• De visite à Lisbonne, le ministre des Affaires Etrangères australien, Alexander Downer, déclare que le traité du Timor Gap est toujours valide. Si Timor devient indépendant les droits de l’Indonésie seront transférés au Timor Oriental. Pour donner plus de force à ses affirmations, Downer dit avoir débattu de ce sujet avec Xanana Gusmão (alors prisonnier à Djakarta). Les Timorais n’ont pas l’intention d’introduire des changements significatifs au traité, dit le ministre australien (Lusa, 1-3-99).
• Le cabinet du Procureur général australien avertit le Sénat que le Timor Oriental pourra demander des changements au traité. L’Australie doit fixer rapidement ses intentions pour protéger les intérêts miniers. «L’autonomie» (du Timor Oriental dans l’Indonésie) peut affecter le traité tout autant que «l’indépendance», dit le cabinet (The Age, 24-5-99).
• A la suite du vote des Timorais en faveur de l’indépendance, le 30 août 1999, l’Australie prend le commandement de la force militaire internationale d’intervention.
• Le gouvernement indonésien renonce à ses droits sur le Timor Gap (25-10-99) mais les autorités du Timor Occidental n’y renoncent pas avec autant de facilité et réclament des droits, sans toutefois présenter d’arguments valables pour cette revendication (Jakarta Post, 10-12-99 ; Asia Pulse, 24-12-99 ; Antara, 28-2-00).
• Les résultats du référendum donnent une légitimité accrue au CNRT. Mari Alkatiri, responsable du dossier du pétrole, déclare : «pour nous le traité est illégal, nous ne pouvons donc pas être simplement l’Etat successeur». C’est la décision finale sur la frontière maritime qui résoudra le différent sur le traité, dit Alkatiri (The Weekend Australian, 21-11-99). Xanana Gusmão transmet le même message lors d’une conférence de presse à Darwin (Lusa, 7-12-99).
• Après avoir manifesté son refus de discuter les frontières (6-99), le gouvernement australien essaie de faire reculer les Timorais : «commencer à démonter tout le traité du Timor Gap, ce que je ne pense pas une seule minute être en train de se passer, peut démonter tout l’investissement du Timor Gap et cela ne serait dans l’intérêt de personne, surtout pas des Timorais», déclare Alexander Downer (AAP, 30-11-99).
• En janvier 2000, a lieu à Dili un séminaire qui réunit tous les principaux intéressés du Timor Gap, gouvernement fédéral australien, gouvernement régional des Territoires du Nord, compagnies pétrolières, Nations Unies et CNRT. On arrive à un accord : le traité se maintient jusqu’à l’indépendance pour garantir la confiance des compagnies pétrolières et assurer les investissements, mais la fin des prétentions australiennes est annoncée : «Timor Oriental ne remplace pas simplement l’Indonésie dans le traité, du point de vue légal ce n’est pas un cas de succession. Nous ne voulons pas légitimer rétroactivement ce qui était illégal». Les termes du traité pourront être changés quand Timor sera indépendant (UNTAET, Public Information Office, 19-1-00).
• Le gouvernement australien sait qu’il devra négocier : «il faut remplir le vide légal et donner des certitudes commerciales à l’industrie du pétrole qui exploite le gap» (AAP, 18-9-00) mais, au lieu d’affronter la réalité, il se présente aux premières négociations avec «un sentiment de bonne volonté, un sentiment de générosité» dit Daryl Manzie, ministre des Northern Territory. «Nous ne savons pas si les négociations vont donner 60-40% (en faveur de Timor) ou 50-50, mais nous ne refusons pas d’en discuter ... nous répugnerions à leur donner tout le négoce» déclare-t-il lors de la réunion de l’APPEC (Asia Pacific Petroleum Conference, 26-9-00). Si toutefois les Timorais ne se laissent pas convaincre par cette ‘générosité’, le gouvernement agite le spectre du désinvestissement : les réserves de gaz du Timor Gap ne sont pas vitales pour l’Australie «3,4 billions (3.400.000 millions) de pieds carrés se trouvent dans la ZOCA mais 40 billions sont hors d’elle» dit Daryl Manzie, pour mieux convaincre les Timorais de ne pas trop tendre la corde (Dow Jones Newswires, 26-9-00).
• Début octobre c’est Peter Galbraith, directeur des Affaires Politiques de l’UNTAET, qui répond en menaçant de porter l’affaire devant le Tribunal International si les négociations échouent (Reuters, 9-10-00).

• En juin 2000, le CNRT déclare qu’une nouvelle frontière à égale distance entre Timor Oriental et l’Australie est un point de départ pour les négociations (The Australian,.15-6-00). L’Australie se déclare prête à revoir le partage des royalties mais pas les frontières. La raison en est claire : beaucoup d’experts prévoient que la révision des frontières peut, tout simplement, mettre tout le Timor Gap et même davantage, sous le contrôle exclusif du Timor Oriental.
• La ligne médiane est un point de départ viable pour les négociations, dit Ivan Shearer, professeur de lois internationales à l’Université de Sydney. Le professeur Anthony Bergin, de l’Australian Defence Studies Center, dit que la loi internationale a beaucoup changé depuis les accords du Timor Gap et l’Australie pourrait être sérieusement contestée devant n’importe quel tribunal international (The Australian, 15-6-00). La pratique internationale récente «met l’accent sur une ligne unique, frontière maritime et séparation de la pêche» dit Geoffrey McKee, consultant de l’industrie pétrolière, «la frontière de la pêche adoptée en 1981 pourra être un bon argument pour la frontière qui décide des droits sur le pétrole et le gaz» (The Weekend Australian, 21-11-99).
• Quelques experts vont plus loin : la révision des frontières à l’intérieur du Timor Gap peut conduire à revoir les frontières du Timor Gap par rapport aux zones voisines. Une carte de la marine australienne établie pour l’intervention militaire de 1999, si elle était adoptée, donnerait au Timor Oriental la souveraineté sur les réserves de Laminaria/Corallina à l’Ouest de la zone de coopération (150.000 barils/jour). A l’Est du ‘Timor Gap, selon le professeur Prescott, le ‘tripoint A 16’ devrait être déplacé un peu plus à l’Est. Le résultat serait le passage au Timor Oriental d’une grande partie des réserves de Sunrise/Troubadour exploitées par Shell/Woodside. Cela pourrait multiplier par 5 les réserves actuelles de Timor (EnergyAsia, www, 24-7-00; The Economist, 2-12-00).
• «Les bonnes limites font les bons voisins» dit le professeur Ivan Shearer (EnergyAsia, www, 24-7-00).

• Si la frontière maritime était modifiée, le Timor Oriental aurait droit à la totalité des royalties dans la ZOCA. José Ramos Horta a déclaré que le nouveau pays aurait droit à plus de 90% des royalties, et il a exprimé l’espoir que les dirigeants australiens, en particulier le premier ministre John Howard, prennent eux-mêmes l’initiative de revoir le partage qui est fait à part égales, 50-50 (ABC/BB, 7-5-00).
• En 1998, l’Australie et l’Indonésie n’ont reçu que 1,1 million USD de royalties. Cette année elles devraient monter à 2,2 millions dit Kuntoro, ministre des Mines de l’Indonésie (Sydney MH, 2-99). En octobre 2000, Timor Oriental reçoit les premières royalties, 3 millions provenant exclusivement du gisement Elang Kakatua exploité par la BHP et qui produit environ 15.000 barils/jour (Dow Jones Newswires, 7-11-00).
• La grande augmentation devra arriver à partir de 2004-2005 lorsque commencera la production du gisement de gaz de Bayu Undan dans la ZOCA. La variation des cotations est énorme et rend difficile les prévisions. Jonathan Prentice, de l’UNTAET, a participé aux négociations : «le baril coûtait 10 USD il y a un an, apparemment il en coûte maintenant 28, ces facteurs peuvent faire varier les bénéfices ou les pertes, mais oui, les chiffres sont considérables, beaucoup de millions» (Dow Jones, 20-1-00). 50 millions calculés sur un prix de 18USD/baril, la moyenne était de 25,5 USD en 1999 (All Columns, 23-6-00) ou le double si la frontière maritime est la ligne médiane.
• "Cette année le budget du Timor Oriental est de 45 millions, vous pouvez imaginer l’énorme différence que cela fait pour le Timor Oriental" dit Peter Galbraith (IPS, 29-11-00).

• Peu de mois après les accords de New York (août 1998), l’Indonésie n’avait pas encore accepté la «consultation populaire», et déjà le représentant en Indonésie de l’entreprise pétrolière Broken Hill Proprietary Co (BHP), Peter Cockcroft, visitait Xanana Gusmão dans la prison de Cipinang. C’était le premier signe que les entreprises pétrolières commençaient à admettre la possibilité de changements au Timor Gap. Les protestations de l’Indonésie obligèrent l’Australie et la BHP à réaffirmer leur appui au Traité. Peter Cockcroft fut envoyé en Inde.
• Déjà avant cette visite, le CNRT avait élaboré un document dans lequel il affirmait la volonté de revoir le Traité du Timor Gap, mais de respecter les investissements des compagnies pétrolières, affirmation souvent répétée depuis : «nous voulons assurer tous les entrepreneurs engagés qu’ils peuvent continuer l’exploitation" dit Xanana Gusmão (Lusa, 7-12-99) ; «nous ne voulons rien faire qui perturbe les projets de pétrole et de gaz dans la zone du Timor Gap, parce qu’il est de notre intérêt qu’ils aillent de l’avant» dit Alkatiri, «nous voulons créer une structure provisoire qui donne aux investisseurs la certitude que la révision du Traité ne va pas porter préjudice à leur position» (International Herald Tribune, 14-12-99). La révision du traité n’affectera pas les compagnies «il n’est pas important pour elles qu’elles paient à l’Australie ou au Timor Oriental» (The Weekend Australian, 21-11-99).
• Les compagnies cherchent leur propre intérêt, et cela retire toute crédibilité aux menaces australiennes de désinvestissement : «nous voulons être sûrs que nos droits légaux et les accords fiscaux et administratifs ne seront pas changés pendant la durée du projet» dit Jim Godlove, président de Phillips Petroleum à Darwin, «les négociations sur la frontière entre Timor et l’Australie sont leur affaire» (International Herald Tribune, 14-12-99).
• Le 25 octobre 1999, l’Indonésie reconnaît qu’elle n’a plus rien à voir avec le Timor Gap et le jour suivant (voir Dow Jones Newswires, 6-12-99) Phillips Petroleum Co annonce qu’elle veut investir 1 400 millions USD dans l’exploitation du gaz de Bayu-Undan, dans la ZOCA, un investissement qui monte à 2 700 millions en novembre et à 5  900 en considérant les gisements voisins, dont certains pourraient être partiellement attribués à Timor lors d’une révision des frontières; sans compter 1  500 millions pour l’unité de transformation du gaz à établir à Darwin (Australian Financial review, 30-11-00). Un projet à échelle mondiale selon le ministre australien de l’Industrie.

• Des experts australiens de différentes spécialités expriment publiquement leurs doutes sur les droits de leur pays, ou leur conviction que les revendications du Timor Oriental ont des fondements légaux. Il n’est donc pas étonnant que Bill Campbell, directeur de l’International Law Office du Australia's Attorney-General's Department, se dise favorable à un accord négocié, et contre une possible solution judiciaire dans laquelle «les Etats perdent le contrôle» (EnergyAsia, www, 24-7-00).
• La position officielle du gouvernement de Canberra est aussi contestée dans l’opinion publique : «selon les calculs du budget du gouvernement australien, celui-ci se prépare à attribuer des aides au Timor Oriental pour un montant de 150 millions de dollars australiens en 4 ans. Cela est inférieur à 6% des royalties que l’Australie compte obtenir du gisement pétrolier de Bayu Undan [2600 millions], mais qui devraient revenir entièrement au Timor Oriental. Le gouvernement Howard essaie de tromper les peuples australien et timorais...» (Green Left Weekly, 17-5-00).
• Parti Travailliste et Démocrates australiens font appel au gouvernement pour qu’il change ses frontières avec le Timor Oriental pour aider le nouveau pays à conquérir son indépendance économique. Vicki Bourne, porte parole des démocrates pour les Affaires Etrangères, se prononce en faveur de la proposition [faite par les dirigeants timorais] qui donnerait 90% de tous les revenus du ‘gap’ au Timor Oriental (AAP, 9-10-00)
• Downer avertit les Timorais que les modifications du Timor Gap qui affectent les royalties «auront des effets sur tout le programme d’aide australienne au Timor Oriental» (Reuters, 9-10-00).
• «Agissant de façon honorable et prenant en compte la loi internationale actuelle, le gouvernement australien peut gagner non seulement la bienveillance du Timor Oriental mais aussi celle des autres parties et fournir au Timor Oriental une base économique qui permette de réduire sa dépendance de l’aide extérieure» dit un rapport biparti de la Commission des Affaires Etrangères, Défense et Commerce, du Sénat australien (AAP, 8-12-00).

• Sarah Cliffe, chef de la Mission de la Banque mondiale à Timor, met en garde contre  certains dangers : «l’excès de dépendance d’un ou de deux produits d’exportation - comme le café et le pétrole - peut rendre le pays trop vulnérable à la chute des prix». Elle parle aussi de l’utilisation des revenus du pétrole et du gaz, des options à faire avec ce «bonus» qui apporte avec lui beaucoup de risques. Les économies qui tirent du pétrole des revenus élevés et les dépensent immédiatement ont souvent créé des salaires élevés que d’autres industries ne peuvent se permettre, provoquant ainsi la fuite des entreprises. Ensuite, lorsque le pétrole s’épuise, l’économie n’a pas d’alternatives viables (intervention au congrès du CNRT, août 2000).

1. La révision des frontières du Timor Gap doit inclure l’Indonésie. Les revendications des autorités du Timor Occidental doivent être éclaircies pour éviter de créer des prétextes à une future instabilité.
2. L’histoire récente de l’attitude des gouvernements australiens révèle que le pétrole de la Mer de Timor a été placé au-dessus de toute autre considération dans les relations avec les pays voisins. L’Australie pourrait bénéficier davantage d’un développement plus harmonieux dans la région, et essayer d’attirer des investissements pour lesquels elle est mieux préparée que ses voisins.
3. Les dirigeants timorais ont quatre ans pour préparer une utilisation des royalties qui soit au service du pays et de sa population.